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以PPP为视角的社会资本参与养老服务法律保障机制研究

统计显示,2014年我国60周岁及以上人口21242万人,占总人口的15.5%,高出20130.6个百分点,其中65周岁及以上人口占总人口的比重达到10.1%。到2020年我国老年人口将达到2.48亿,占总人口比重17.17%,其中80岁以上老年人口3067万人,占老年人口12.37%

正是由于我国人口老龄化问题的严重性,以及养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题,国务院在《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发【201335号)文中明确提出把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点,充分发挥政府作用,通过简政放权,创新体制机制,激发社会活力,充分发挥社会力量的主体作用,健全养老服务体系,满足多样化养老服务需求,努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措,成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

同时,民政部在《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发【201533号)文中明确提出鼓励民间资本参与居家和社会养老服务,鼓励社会资本通过PPP模式参与机构养老服务,支持民间资本参与养老产业发展,从而逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。所谓PPPPublic-Private-Partnerships的缩写,意指政府和社会资本合作,是在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

为此,笔者结合国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔201542号)、国家发展与改革委员会《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(201525号令)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金『201476号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综『201496号)、民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔201533号)等文件的规定,特就社会资本通过PPP模式参与养老项目的要点作出分析。

一、民间资本与政府合作PPP养老项目的方式

1BT+LOT相结合的模式

BT是Building-Transfer的缩写,意指建设-移交,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。项目工程由投资人负责进行投融资,具体落实项目投资、建设、管理。工程项目建成后,经政府组织竣工验收合格后,资产交付政府;政府根据回购协议向投资人分期支付资金或者以土地抵资,投资人确保在质保期内的工程质量。

LOT是Lease-Operate-Transfer的缩写,意指租赁-运营-移交,是将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式,政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。

对于养老项目而言,可在建设期采用BT模式,在运营期采用LOT模式,即项目公司将项目建成后移交给政府,建设期内政府部门以分期付款的方式支付项目建设成本,运营期内,项目公司租赁养老项目来运营。

2BOT模式

BOT是Build-Operate-Transfer的缩写,意指建设-经营-移交,是由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

对于养老项目,BOT模式是指项目公司负责全部的养老服务内容,包括设施的建设、日常维护以及养老服务提供等交给市场来做,政府负责提供经常性的运营补助、购买服务或可行性缺口补助。政府付费或者可行性缺口补助资金保证社会资本在获得使用者收益来源之外实现项目的可盈利性和可融资性。

二、融资安排

1、资金来源

资本金、银行贷款、产业投资基金,以及政府财政补贴,即政府将对养老机构按新增床位每张固定金额的标准进行一次性建设资金补助,运营期间,政府按实际入住床位每张每月固定金额,空置床位每张每月固定金额的标准给予营运补助。

2、项目回报

特许经营权、土地使用权、政府购买服务、养老服务收入、服务设施经营收入、财政补贴等。

三、合同结构

1、政府与社会资本签订的一揽子协议

政府和社会资本签订的协议包括PPP项目协议、合资合同、公司章程、政府购买服务协议以及各类保函及其他支撑性文件。

2、项目公司和项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系

1)项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同。

2)项目公司与施工总承包方之间签署的施工总承包合同。

3)项目公司与保险机构之间签署的保险合同。

四、权利边界

1、特许权利设定

1)特许权利内容:独占排他享有投资、建设、经营、移交特许权,该权利在整个授权期内有效。特许权包括:建设管理权、运营管理权、收费权、经营权。

2)特许权的转让、出租:项目服务设施的经营权、项目配套设施可以转让、出租。

3)特许权的担保:有权将收费权、经营权进行担保,担保期限不得超过特许期。

2、项目资产权属

1)所有权:本项目建设期内投资建设形成的项目资产,以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产归项目公司所有。

2)土地使用权: 政府将项目区域用地划拨给项目公司,项目公司拥有该等土地使用权,不得用于本项目融资、建设之外的其他目的。

3)移交:特许权期限届满后,政府无偿收回项目及其配套设施所有权。

3、项目公司股权

1)限制转让:特定时期内项目公司的股权结构不得发生变化,项目公司在任何情况下不得转让或以其他方式转移项目协议下的权利和义务,包括采取承包、托管、联营、租赁经营、信托等任何方式导致项目公司对项目的实际控制权发生转移。

2)排除约定:为项目融资目的,项目公司可以在其根据项目协议获得的相关权利和权益之上根据适用法律为融资文件项下的贷款人的利益依法设定抵押权或质押权。

五、交易边界

1、特许经营期限

对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限。因此,本项目特许经营期限可高于30年。

2、项目成本

工程建设总投资(含项目前期工作费用、征地拆迁费用等)、每年运营维护费用、财务成本等。

3、付费机制

1)使用者付费:使用者入住养老院、购买养老配套设施(住房等)、使用养老服务设施应向项目公司支付费用。

2)政府购买服务:政府为符合条件的使用者(老人)购买养老服务应向项目公司支付服务费用。

3)可用性服务费:政府向项目公司购买项目可用性费用(符合验收标准的公共产品),即基于项目建设总投资(含工程建设其他费用)、融资成本、税费及必要的合理回报等诸多因素,测算和确定可用性服务费的静态总额。

4)运维绩效服务费:政府向项目公司支付维持本项目可用性所需的运营维护服务费用(符合绩效要求的公共服务),该运营绩效服务费在运营期内可以按照PPP项目协议约定进行调价。

4、调价机制和原则

政府要逐步从补建设补运营转变,以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整。当经营成本增长时,政府要对超出部分进行一定比例的补贴;物价上涨导致通化膨胀率提高时,政府每年应按照项目公司经营收入给予补贴;养老机构的入住率低于一定比例,政府每年应按照项目公司经营收入给予补贴。

同时,应保证合理回报,即项目公司在收回项目的建设成本和运营维护成本后,应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报。

5、项目建设、运营

前期工作:政府负责项目前期工作和配套服务工作,包括项目的立项、初设及批复、施工图设计及批复、工程量清单编制。项目公司具体负责本项目的投资、融资、建设及运营维护。

6、优惠政策

1)政府购买养老服务所需资金,在全面统筹现行由财政支出安排的各类养老服务补贴基础上,优先从同级民政和老龄部门现有预算安排的专项资金及上级补助资金中安排。

2)民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金,要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业,并随老年人口的增加逐步提高投入比例。其中,支持民办养老服务发展的资金不得低于30%

3)鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式,支持金融机构加快金融产品和服务方式创新, 推进实施健康与养老服务工程。

4)研究以养老服务产业为基础资产的证券化产品,稳步推进金融机构直接或间接投资养老服务业。

5)拓宽信贷抵押担保物范围,允许民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款,不动产登记机构要给予办理抵押登记手续。

6)对民办养老机构提供的育养服务免征营业税。养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让,不征收增值税和营业税。

7)进一步落实国家扶持小微企业相关税收优惠政策,对符合条件的小型微利养老服务企业,按照相关规定给予增值税、营业税、所得税优惠。

8)对家政服务企业由员工制家政服务员提供的老人护理等家政服务,在政策有效期内按规定免征营业税。

9)对符合条件的民办福利性、非营利性养老机构取得的收入,按规定免征企业所得税。

10)对民办福利性、非营利性养老机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。对经批准设立的民办养老院内专门为老年人提供生活照顾的场所免征耕地占用税。

11)对民办非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费,对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费。

7、项目移交

特许期届满后,项目公司将项目全部固定资产包括后期项目工程中的建设设施,按照正常运行的技术状态无条件的移交给政府(或政府指定的代理人),移交时资产状况不得附加于资产有关的担保、租赁等债权债务关系。

六、项目提前终止及补偿

1、因可归责于项目公司的事由终止

1)建设期终止

补偿公式:提前终止补偿金=在建项目资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金-项目公司惩罚性违约金

2)运营期终止

补偿公式:提前终止补偿金=项目竣工资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金-竣工资产评估值累积推销-项目公司惩罚性违约金

2、因可归责于政府的事由终止

1)建设期终止

补偿公式:提前终止补偿金=在建项目资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金+政府惩罚性违约金

2)运营期终止

补偿公式:提前终止补偿金=项目竣工资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金+项目公司在指定期间内预期净利润的总和+政府惩罚性违约金-竣工资产评估值累积推销

3、因法律变更或国有化征用、征收等政府行为而终止

该情形非项目协议中的政府或行业主管部门可控制,不视为政府违约,但是政府对该情形导致的提前终止具有影响力和承担力。

1)建设期终止

补偿公式:提前终止补偿金=在建项目资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金+补偿金

2)运营期终止

补偿公式:提前终止补偿金=项目竣工资产评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金+项目公司在指定期间内预期净利润的总和+补偿金-竣工资产评估值累积推销

4、因不可抗力事件而终止

1)建设期终止

补偿公式:提前终止补偿金=在建项目资产残值评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金

2)运营期终止

补偿公式:提前终止补偿金=项目竣工资产残值评估值+尚未偿还的贷款金额+项目公司股东投入资金-实际获得的保险赔偿金

综上,为了更好的保障养老机构的发展,必须充分发挥法律的优势作用,利用法律所具有稳定性和规范性以及强制性来健全和完善社会资本参与养老机构的法律保障制度。完善的法律保障制度不仅是社会资本参与养老机构,促进养老机构健康发展的需要,而且也是健全和完善我国社会保障体系的需要。以上是笔者从PPP角度对社会资本参与养老项目的初步分析,希冀对我国养老服务业的发展有所裨益,不足之处,敬请斧正。